C'est l'objectif numéro un de la réforme défendue par le gouvernement : rassembler tous les régimes de retraite existants en un système universel unique. « Nous ne transigerons pas », a  encore martelé Edouard Philippe la semaine dernière. Même si la grève du 5 décembre s'annonce massive, notamment dans les transports .

Le débat se cristallise autour  d'une expression principale, celle de « régimes spéciaux ». Emmanuel Macron en a d'ailleurs fait l'argument principal pour dénoncer l'opposition à son projet de réforme des retraites . Pour lui, la grève nationale de jeudi 5 décembre n'est en réalité qu'« une mobilisation contre la fin des régimes spéciaux ».

Mais cette expression générique, massivement utilisée, est souvent employée à tort, du fait du flou qui entoure sa définition. Explication en quatre points.

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Combien en existe-t-il ?

Un raccourci régulièrement repris voudrait qu'il y ait 42 régimes spéciaux. Mais cette affirmation est inexacte, puisque ce chiffre correspond à la totalité des régimes de retraite en vigueur dans l'Hexagone.

Le Code du travail n'en reconnaît en fait que dix, dont la liste a été fixée par décret en décembre 2014. Mais celle-ci ne fait pas consensus : dans ses bilans annuels, la Sécurité sociale estime qu'il existe 13 « régimes spéciaux et assimilés ». Et elle-même ne prend pas en compte les fonctionnaires, qui sont parfois intégrés aux régimes spéciaux.

Le flou qui entoure cette notion n'a en effet pas été levé par la définition proposée par le décret de 2014. Celui-ci range ainsi, dans la liste des régimes spéciaux, tout régime comportant en son sein « un dispositif spécifique de reconnaissance et de compensation de la pénibilité ».

Ce dispositif peut se traduire par un âge de départ moins élevé, une durée de cotisation plus faible pour obtenir une retraite à taux plein ou un calcul plus avantageux de la pension de retraite. Or, il existe, dans les faits, une vingtaine de régimes de retraite pratiquant un ou plusieurs de ces avantages, dont celui de la fonction publique.

De qui parle-t-on ?

Certains régimes spéciaux sont très connus, comme ceux de la SNCF, de la RATP et des industries électriques et gazières (CNIEG), qui comprennent notamment EDF, Engie, RTE et Enedis… Mais d'autres passent le plus souvent sous les radars de la médiatisation, du fait du faible nombre de personnes concernées. C'est notamment le cas des agents de la Banque de France, des personnels de l'Opéra de Paris et de la Comédie-Française, des clercs de notaire ou encore des marins.

Les dix régimes spéciaux définis par le Code du travail comptent 418.776 cotisants, soit 1,4 % de la population active, pour 930.277 bénéficiaires de pensions de retraite, selon les estimations de la Commission des comptes de la Sécurité sociale (CCSS) pour 2019. En intégrant la fonction publique et les régimes assimilés à des régimes spéciaux, ce total grimpe à 4,7 millions de cotisants, soit 15,7 % des actifs, et 4,3 millions de bénéficiaires.

Depuis quand sont-ils en place ?

Alors que le régime général de Sécurité sociale a été instauré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, en 1945, certains régimes spéciaux sont bien plus anciens. Le plus vieux, celui des marins, remonte à 1673, quand Colbert, secrétaire d'Etat de la Marine de Louis XIV, a créé le Fonds des invalides de la marine - devenu en 1930 l'Etablissement national de la marine (Enim). Le régime de la Banque de France a, quant à lui, été instauré en 1800 par Napoléon 1er.

Le régime des agents de la SNCF a vu le jour en 1909, tandis que la Caisse autonome de retraite des mineurs a été créée en 1914. Les notaires ont vu leur propre système naître en 1937. D'autres, enfin, ont été créés en parallèle du régime général, comme celui des industries électriques et gazières en 1946, et de la RATP en 1949.

Combien coûtent-ils à l'Etat ?

La majorité des régimes spéciaux sont déficitaires. Autrement dit, les cotisations ne couvrent pas les pensions versées. Une raison principale à cela : une démographie défavorable, puisque le contingent des cotisants est moins nombreux que celui des retraités. Les caisses bénéficient alors de transferts permettant d'équilibrer leur compte.

Certains transferts sont réalisés par l'Etat, d'autres par le régime général. En 2019, l'Etat devrait ainsi verser 7,5 milliards d'euros de subventions d'équilibre aux régimes spéciaux. Et cinq d'entre eux pèsent particulièrement lourd dans l'enveloppe. A eux seuls, SNCF, RATP, ouvriers d'Etat, mines et marine perçoivent en effet 96 % du total des subventions d'équilibre versées (hors fonctionnaires).

Chez les fonctionnaires, la situation est inégale. Pour la fonction civile d'Etat et militaire, la cotisation d'équilibre versée par l'Etat représente près des trois quarts des ressources du régime. Soit 40,5 milliards d'euros qui seront versés au titre de 2019, alors que les cotisations ne représentent que 14 milliards. Il faut dire qu'il y a presque autant de cotisants que de bénéficiaires.

En revanche, pour la fonction publique territoriale et hospitalière, la caisse du régime a longtemps été excédentaire (jusqu'en 2017). Les cotisants sont en effet deux fois plus nombreux que les bénéficiaires, environ 2,2 millions d'actifs contre 1,2 million de retraités. Leur régime ne bénéficie donc d'aucun mécanisme d'équilibrage.

Les finances se sont toutefois nettement dégradées en 2018, les prestations vieillesse s'étant accélérées en raison de la fin du décalage de l'âge légal. L'intervention de l'Etat sera donc peut-être nécessaire dès 2020.

D'autres régimes sont inconnus, mais ne bénéficient pas moins de mécanismes d'équilibrage. A commencer par les retraités de l'ex-Seita, au nombre de 8.400 et qui travaillaient pour la Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes. Désormais, l'entreprise est devenue une filiale d'Imperial Brands. La CRRFOM, caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer, ne concerne plus que 94 bénéficiaires et reçoit 1 million de subventions d'équilibre.

Enfin, dans le cas des industries électriques et gazières, dont les retraites sont gérées par la CNIEG, une taxe a été instaurée par l'exécutif en 2004. Il s'agit de la « contribution tarifaire d'acheminement », un prélèvement direct sur les factures de gaz et d'électricité, qui permet au secteur de financer sa caisse nationale à hauteur de 1,2 milliard d'euros. Le reste est assuré par les régimes de droit commun, environ 2,8 milliards, et les employeurs, 936 millions.